近年来太平洋岛屿区域海洋治理的新动向和优先

2019-02-10 23:34:43 围观 : 176

  

近年来太平洋岛屿区域海洋治理的新动向和优先事项

  总之,对太平洋岛国而言,一切发展事务归根结底均为海洋事务,因此要以海洋事务统领可持续发展,这就是海洋为区域首要事务和贯穿性主题的基本含义。

  2016年9月11日,第47届太平洋岛国论坛通过了《波纳佩海洋声明:可持续发展之路》,强调海洋是太平洋人民的生计所依,对气候变化之效应敏感而脆弱;呼吁所有国家尽早批准和实施《巴黎协定》,并为小岛屿发展中国家适应和降低海平面上升和气候变化影响提供充足而易申请的财政援助;表示将继续展示太平洋地区在可持续发展目标14(SDG14)纳入2030年可持续发展议程上已经展现出的领导力,呼吁采取行动,防止和减少一切形式的海洋污染;可持续管理和保护海洋与海岸生态系统;减少并解决海洋酸化的影响;保护渔业、发展水产养殖;推动联合国海洋法公约框架下的海洋生物多样性进程,支持在国家管辖海域之外设立海洋生物多样性保护区。[5]

  2014年7月29~31日,第45届太平洋岛国论坛在帕劳首都科罗尔举行,以 “海洋:生活与未来”为主题。论坛的一大成果,是通过和发表了《帕劳宣言:“海洋:生活与未来”——规划可持续发展之路》,表达了各国对太平洋及其资源可持续开发、管理和养护的重视。帕劳宣言指出,过度捕捞、危险捕捞、非法、未报告和无管制的捕捞活动、破坏性的采矿业、海洋污染、入侵物种、海岸径流等压力源,严重削弱了太平洋生态系统的复原力,对海洋及其资源的健康和生产力构成严重威胁;而全球碳排放所导致的海洋变暖、极端气候、海平面上升、海水酸化和陆地被淹的潜在危险,则对太平洋人民的生计、安全和福祉构成了巨大威胁。宣言强调,为应对上述挑战,实现海洋的可持续发展,有必要超越当地和国家的狭隘视野,积极与全球可持续发展议程对接,在区域海洋政策框架内,采取一体化综合管理方式,在以下优先领域采取共同行动:(1)非法、未报告和无管制的捕捞活动;(2)海洋划界;(3)采矿活动和产业的环境影响评估;(4)生物多样性保护;(5)各国采取的行动倡议的相关数据和信息的搜集和登录。[4]

  《帕劳宣言》和《波纳佩海洋声明》是太平洋岛国论坛成立以来始终如意的海洋关切的延续,倡议口倡议概念的首次提出,是在2017年6月召开的联合国“海洋大会”上。这一概念的主要倡导者之一萨摩亚总理图伊拉艾帕(Tuilaepa)始终从太平洋岛屿身份认同的角度揭示太平洋的重要性。他解释说:“从远古时代,太平洋就为我们岛屿社会提供了文化和历史认同,始终是太平洋岛屿社会历史发展进程的重要影响因素。在整个区域内,海洋习俗构成了当今社会结构、生产生活以及指导海洋利用的所有制和传统管理制度的基础……我们的大洋、近海与太平洋岛屿人民——他们的价值观、传统习俗和精神联系——存在不可割裂的联系……海洋是我们生活方式的核心”。他同时指出,尽管太平洋岛国为可持续管理海洋做了大量卓有成效的努力,但由于太平洋岛屿地处气候变化影响的最前沿,珊瑚白化、海平面上升、海洋酸化等自然灾害对岛屿社会自然复原力和适应力的危害,在规模、频率和破坏性上,均有增无减,对深化区域主义提出了更高要求。他强调“蓝色太平洋”就是为适应这一要求而提出的新概念,“旨在重获我们共同管理太平洋的集体潜力……通过将蓝色太平洋作为区域决策过程的中心,并推动论坛领袖对区域愿景的必要集体行动,以成为一个‘蓝色太平洋大陆’”,即海洋经济发展、可持续性和可复原力强、安全和平的“蓝色太平洋”。[6]

  2017年9月5~8日,第48届太平洋岛国论坛在萨摩亚首都阿皮亚举行。本届论坛以“蓝色太平洋:我们诸岛的海——通过可持续发展、管理和养护实现我们的安全”为主题,批准以“蓝色太平洋”作为区域共同政治行动的“新倡议”(new narrative),号召各国在论坛的领导下,采取共同行动,长期致力于蓝色太平洋的可持续发展、安全、复原力以及和平。[7]领导人重申了对目前区域海洋政策及相关宣言的支撑,同意强化太平洋专员办公室在跨部门海洋事务中的协调和倡导作用;呼吁联合国就《落实国家管辖区权力之外海域的生物多样性养护和可持续利用协定》重开展开谈判;承诺加快禁止使用一次性单用途塑料袋、塑料盒的政策进程,呼吁环太平洋伙伴加入并致力于旨在解决海洋污染和海洋垃圾的行动;呼吁采取团结一致的区域努力,应对气候变化和海平面上升。论坛公告确定的区域可持续发展优先事项包括三个方面:渔业、气候变化与复原力、《太平洋更紧密经济关系协定》(2017年6月14日在汤加首都努库阿洛法签订)的落实。[8]

  以海洋为区域首要事务的理念,不仅仅体现在太平洋岛国论坛的“蓝色太平洋”倡议上,还体现在其他一些区域组织战略的表述中。比如,太平洋区域环境规划署制定的《太平洋污染防治计划:战略与工作计划(2015~2020)》指出,海洋健康对于太平洋岛屿区域的全面健康具有根本性意义,海洋污染连同气候变化、栖息地破坏和海洋资源开采过度,是当今世界面临的四大主要威胁。[11]而其2017~2026年战略计划则在提出和说明未来10年的优先事项(包括气候变化复原力、生态系统和生物多样性保护、废弃物管理和污染控制、环境治理)的过程中,始终强调:尽管气候变化是首要关切,但海洋却是贯穿性关键主题(key crosscutting theme)。[12]海洋是贯穿性主题的思想在2016年6月24日太平洋岛国论坛小岛屿国家领导人特别会议通过的《小岛屿国家区域战略(2016~2020)》中也有所体现。该战略确定的五大重点领域和优先事项包括气候变化、劳工、卫生、海洋、空中和海上运输。其中,海洋领域是重中之重,该领域内的优先事项也最为繁重,具体包括:(1)珊瑚礁保护;(2)渔业,包括远洋渔业和近海渔业的监管和渔业收入;(3)水产养殖开发;(4)深海洋底矿业开发;(5)保护区建设;(6)海洋划界;(7)海洋科研。[13]其实,气候变化与海洋领域密切相关,而海上运输也可视为广义的海洋事务领域。

  关键词:太平洋岛屿区域海洋治理;蓝色太平洋倡议;小岛屿国家可持续发展;可持续渔业;海洋环境保护;气候变化

  近年来,随着海洋成为全球关注的热点,以及全球性和地区性地缘政治重大变迁,为岛国重新认识支撑太平洋区域主义的共同身份认同、绘制确保太平洋利益的战略规划提供了动力和机会。太平洋岛国论坛是太平洋岛屿地区一体化进程的主要组织和领导机构,其每届论坛设定的主题、发表的公报,对于太平洋岛屿区域主义发展具有风向标意义。在论坛40多年的历史上,岛国领导人始终强调太平洋国家对于海洋资源的独特依赖性以及保护太平洋的重要性。2014年至2017年的四届论坛,发表了两个海洋宣言(文件)、提出了一个新的以海洋为标识的区域主义概念口号。这些成果连同其它一些重要区域文件共同表明:海洋是区域主义进程中的首要事务,这已成为太平岛屿海洋区域的共识。

  对于“蓝色太平洋”倡议的意义,论坛秘书长泰勒(Dame Meg Taylor)在接受《萨摩亚观察家报》采访时表示,“蓝色太平洋强有力地表达了太平洋区域主义(诉求),重申了我们是“一个大洋性大陆”,以及我们作为“海洋管理大国”(Big Ocean Stewardship States),集体合作要比单打独斗更为有效的身份认同;激励我们去发现和利用那些存在于我们的太平洋洋面和洋底的能源和机会的集体潜力。[9]《太平洋区域主义状况报告(2017)》则指出,“蓝色太平洋”的基础,是太平洋“所拥有的”共同财富和资源,即太平洋岛屿国家及其人民共同的海洋身份认同、海洋地理和海洋资源;引导本地区整体性穿越当今世界所面临的不断增加的地缘政治不确定性和经济不确定性的最佳途径,在于全神贯注、最大程度利用这些共同财富和资源。[10]换言之,“蓝色太平洋”概念口号要求在未来较长一段时间内,太平洋区域主义进程必须以海洋为首要事务,充分挖掘和发挥海洋优势。

  2014年下半年以来,为落实区域海洋政策机制,太平洋岛屿国家在全球和区域两大层面协同推进,一方面积极与联合国可持续发展议程、全球海洋治理议程和气候变化议程对接,另一方面密集召开区域性会议,凝聚共识,汇集利益攸关方意见和智慧。这些活动确立了太平洋岛屿国家在全球海洋治理进程和气候变化议程中的引领地位,同时,明确了海洋作为区域主义首要关切之地位。随着“蓝色太平洋”区域主义新概念的提出,渔业的可持续发展、太平洋生态系统复原,成为区域海洋事务的两大优先事项。